O ato de improbidade é um ilícito tipificado na Lei 84.29/92 (Lei de Improbidade Administrativa).
Neste artigo, vamos tratar dos sujeitos ativo e passiva do ato ímprobo, ou, respectivamente, a autor do ilícito (sujeito ativo) e a vítima (sujeito passivo).
Importante não confundir com os polos da ação de improbidade, isso porque há uma inversão de posições na medida em que o sujeito ativo do ato ímprobo integra o polo passivo (réu) da ação.
Convém tratar separadamente de cada um desses sujeitos.
Sujeito passivo do ato de improbidade
Sujeito passivo é a entidade prejudicada pelo ato de improbidade administrativa. É a vítima da improbidade. Conforme o disposto no art. 1º da Lei n. 8.429/92, podem ocupar essa condição pessoas jurídicas organizadas nas seguintes categorias:
a) Administração Pública Direta: composta pelas pessoas federativas, a saber, União, Estados, Distrito Federal, Municípios e Territórios;
b) Administração Pública Indireta: são autarquias, fundações públicas, associações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais;
c) entidades privadas que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, provenientes de entes públicos ou governamentais: as pessoas jurídicas privadas, não pertencentes ao Estado, também podem figurar como sujeito passivo de ato de improbidade administrativa desde que recebam algum tipo de vantagem concedida pelo Poder Público, tais como: subvenções, benefícios, incentivos fiscais ou incentivos creditícios. Porém, nesses casos, a sanção patrimonial fica limitada à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos (art. 1º, § 7º, da LIA). Nessa categoria, estão enquadradas, além das pessoas jurídicas pertencentes ao Terceiro Setor que recebem receitas diretamente do Estado, tais como as organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse público, as entidades parafiscais que arrecadam tributos de seus membros e associados, como os partidos políticos e entidades sindicais;
d) entidades privadas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, também nesse caso, à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos (art. 1º, § 7º, da LIA): o ato de improbidade também pode ser praticado contra as denominadas empresas privadas com participação estatal, isto é, aquelas em que o Estado detenha percentual minoritário na composição do capital votante. Nesse caso, a entidade não pertence à Administração Pública, mas é sujeito passivo de atos de improbidade. É o que ocorre, por exemplo, com as sociedades de propósito específico criadas para gerir parcerias público-privadas (art. 9º, § 4º, da Lei n. 11.079/2004).
Sobre os partidos políticos e suas fundações, o art. 23-C exclui a incidência da LIA. Os danos por eles sofridos regem-se pela Lei 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos)
Sujeito ativo do ato de improbidade
O art. 2º da LIA prescreve que o ato de improbidade administrativa pode ser praticado por qualquer agente público, “ainda que transitoriamente ou sem remuneração”. Essa é a primeira referência da Lei ao sujeito ativo do ato de improbidade. O sujeito ativo do ato de improbidade será sujeito passivo da ação de improbidade.
A menção a “qualquer agente público” significa que os atos de improbidade podem ser praticados por todas as categorias de agentes públicos, incluindo servidores estatutários, empregados públicos celetistas, agentes políticos, contratados temporários e particulares em colaboração com a Administração, tais como os requisitados de serviço (mesários e conscritos, por exemplo). A LIA aplica-se também a funcionários e dirigentes de sindicatos, entidades do terceiro setor, como as assistenciais, e pessoas componentes do sistema “S”.
Nesse sentido, o art. 2º da LIA esclarece que: “consideram-se agente público o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades referidas no art. 1º desta Lei”.
A título de exemplo, o STJ firmou entendimento de que notários e registradores são sujeitos ativos potenciais dos atos de improbidade administrativa (REsp 118.417), assim como hospitais e médicos conveniados ao SUS (REsp 416.329).
Entretanto, o art. 3º estende as penas previstas na Lei também àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade. As pessoas jurídicas também poderão figurar como sujeito ativo do ato de improbidade na condição de terceira beneficiada (STJ: REsp 1.127.143, além do art. 3º, § 1º da LIA).
Assim, admite-se a sujeição de particulares às penalidades da LIA, desde que:
a) induzam a prática do ato;
b) concorram para sua realização;
c) sucedam o infrator; ou
d) se beneficiem dos atos de improbidade. Sem estar enquadrado nessa condição de “colaborador” com a conduta ímproba de agente público, o particular, agindo sozinho, nunca está submetido às penas da LIA (STJ: REsp 1.155.992).
Em síntese, conclui-se que a Lei n. 8.429/92 é aplicável:
- a todas as categorias de agentes públicos;
b) a não agentes, desde que induzam, concorram ou se beneficiem dos atos de improbidade, ou ainda sejam sucessores daquele que praticou a conduta punível.
Quando a improbidade é praticada por agente público fala-se em improbidade própria. Se imputada a um particular não agente, tem-se improbidade imprópria (Alexandre de Moraes).
Portanto, o sujeito ativo do ato de improbidade é quem figurará no polo passivo da ação judicial de improbidade administrativa.
O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido (art. 8º da LIA).
Outra novidade importante, já referida aqui, é a expressa vedação de propositura de ação de improbidade contra partidos políticos e suas fundações (art. 23-C da LIA), pois sua responsabilidade é apurada exclusivamente com base na Lei dos Partidos Políticos (Lei 9.096/95).
Há muitos outros temas que poderiam ser abordados aqui sobre os polos do ato ímprobo, mas fico por aqui hoje.
Até a próxima.
Alexandre Mazza. Advogado em São Paulo especializado em improbidade administrativa. Pós-Doutor em Direito pelas Universidades de Coimbra (Portugal) e Salamanca (Espanha). Contato: alexandre.mazza@uol.com.br
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